Per una cittadinanza europea

Piero Fassino (*)


Vi ringrazio per l'invito e per la preziosa occasione di ritrovarci insieme. Probabilmente molti sanno che per nove anni sono stato alunno di questo istituto, quindi per me ritornarci oggi è motivo di grande di soddisfazione. Al Sociale ho trascorso un periodo molto importante soprattutto per la formazione critica e non dogmatica che mi è servita molto nella vita.

Mi è stato chiesto di dedicare una riflessione sull'argomento cruciale dell'Europa che presento molto volentieri, perché dobbiamo leggere, pensare e immaginare ciò che succede in Italia entro orizzonti più vasti e specialmente in quello europeo che è una dimensione sempre più abituale per noi. Basti pensare che più delle precedenti le nuove generazioni percepiscono l'Europa come uno spazio naturale, sebbene anni fa fosse diffusa un'adesione istintiva e perfino scontata all'idea di essere parte dell'Europa, per quanto si trovasse ancora in via di integrazione. Perciò vediamo come sia potuto accadere che negli ultimi anni questa convinzione sia diventata controversa.
In molti Paesi, Italia compresa, si sono manifestati e tuttora si manifestano orientamenti che mettono in discussione che quella a favore di un'Europa integrata sia stata la scelta più giusta e conveniente. Dunque per avviare una riflessione seria occorre chiederci se l'UE offra un'opportunità che consenta di arricchire la vita delle nazioni che partecipano al progetto comune o se invece sia un peso, un costo e un vincolo come alcuni sostengono. Naturalmente dalle risposte derivano le scelte: se si pensa che sia un'opportunità, allora ci si dirige pienamente verso la dimensione europea; se invece si pensa che sia un vincolo, un peso e un costo, ci si detrae da questa adesione.
In ogni caso la risposta a quegli interrogativi deve procedere dalla premessa che popoliamo un mondo interdipendente e globale. Infatti se vent'anni fa si digitava sulla tastiera del computer `globalizzazione', la parola veniva indicata come un vocabolo errato o sconosciuto, mentre oggi risulta comune al lessico quotidiano: ormai il mondo è globale nella produzione e negli scambi, nel trasferimento delle tecnologie e nella circolazione delle persone e delle merci, nella comunicazione e nell'informazione.
In particolare nel mondo globale bisogna essere consapevoli dell'essenziale dimensione quantitativa. Per esempio, si devono fare i conti con la Cina, cioè con un miliardo e trecento milioni di persone, che vanta una crescita economica fra il 7% e il 10% del PIL ogni anno; con l'India, cioè con un miliardo di persone; con i Paesi emergenti che escono da una condizione di minorità o di sottosviluppo e si affacciano sui mercati partecipando all'economia globale.
In un mondo tanto "grande" nessun singolo Paese europeo, neanche la potente Germania, è in grado di reggere il confronto. L'Italia, la Francia, la Germania erano grandi quando il mondo era "piccolo", ossia quando era circoscritto sostanzialmente all'Europa, agli Stati Uniti d'America e ad alcuni altri Paesi dell'area occidentale. Oggi però occorre fare i conti con una scala di grandezza molto più ampia e se si era grandi in un mondo piccolo, ora si è piccoli in un mondo grande. Quindi in termini sia demografici che economici la dimensione quantitativa ci incentiva a restare in Europa nella misura in cui mette a fattore comune il suo potenziale finanziario, produttivo, commerciale, sociale e culturale, candidandoci a diventare la zona più forte al mondo, anche degli Stati Uniti. Purtroppo però, nonostante il processo di continua integrazione, non abbiamo ancora raggiunto questa meta; anzi negli ultimi anni vari aspetti legati alla prima vera crisi dell'economia globale che ha colpito tutto il mondo e soprattutto l'Europa dal 2008 al 2015, hanno frenato il processo di costruzione di un soggetto europeo unitario. Perciò la questione sta proprio nel comprendere come l’Europa si situi nel mondo globale e in che senso si trovi in mezzo a un guado, dato che dopo i trattati di Roma il processo di integrazione non si è completato in tutti i campi. Ad esempio, l’Euro fonda il mercato unico, ma senza le medesime politiche fiscali, senza le medesime regole di investimenti, senza le medesime regole del mercato del lavoro. Di fatto, nonostante la moneta unica e il mercato unico, non abbiamo ancora un'autentica unione economica, perché d trattato di Schengen che è il sistema della libera circolazione delle merci e delle persone, dunque un tassello fondamentale per la cittadinanza europea, vige solo per segmenti minimi. Utilizzando l'importante strumento dei fondi strutturali di cui in Italia beneficiano soprattutto le Regioni del Mezzogiorno, abbiamo perseguito e continuiamo a perseguire politiche di coesione che enucleano le differenze territoriali e sociali e armonizzano i tassi e le dinamiche di sviluppo di tutti i Paesi dell'Unione. Tuttavia manca una politica sociale comune, come ha dimostrato ancora una volta la pandemia al di là delle difficoltà interne di governance e di azione politica. Infatti, la minaccia del Covid-19 rivela la precarietà di ogni Stato quando le inadeguatezze di coordinamento vengono affrontate con la mera pianificazione nazionale, ad esempio nell'ambito dell'apertura dei collegamenti aerei con gli altri Paesi. Di recente sul piano della politica estera e della sicurezza comune è stata sperimentata la figura dell'Alto Rappresentante che corrisponderebbe al Ministro degli Esteri europeo, ma non è stata superata l'enorme difficoltà di intesa reciproca, come abbiamo verificato nei rapporti con la Libia che peraltro toccano l'Italia in modo diretto, dove l'Unione Europea stenta a definire una pur auspicabile linea condivisa a causa della prevalenza degli interessi dei singoli Stati. Di conseguenza entra in crisi l'architettura istituzionale basata sulla comunitarizzazione e sull'inter-governatura perché, se per una serie di materie la competenza è stata trasferita all'Unione, le politiche comuni rimangono sottoposte al consenso degli Stati nazionali. Ciò comporta che da un lato operano organi comunitari (la Commissione, il Parlamento, la Banca Centrale, la Corte di Giustizia) e dall'altro organi dell'inter-governatura (il Consiglio).
In realtà, quando fu pensata, quest'architettura prevedeva lo schema logico e naturale di incrementare progressivamente la dimensione comunitaria, riducendo inversamente la dimensione íntergovernativa; invece è accaduto il contrario visto che oggi le principali istanze comunitarie sono sottoposte al vaglio del Consiglio in cui siedono i rappresentanti dei diversi Governi nazionali. D'altronde se sono vere le precedenti considerazioni sul mondo interdipendente e globale, si impone l'urgenza di rilanciare il processo di integrazione; ma con quali effetti, che non riguarderanno solo l'Unione Europea, ma anche l'intero pianeta?
Il primo esempio concerne il tema della sovranità nazionale che impedisce di risolvere i maggiori problemi globali. In riferimento alla crisi economica deflagrata tra il 2008 e il 2015 certe analisi mettono in luce le ingiustizie e le sperequazioni prodotte dalle dinamiche spontanee della globalizzazione, rivelandone il carattere non solo di opportunità, ma anche di pericolo. Tuttavia che gli strumenti per contrastarle siano fragili va imputato proprio a chi dovrebbe conferire risorse alle istituzioni sovranazionali, ovvero gli Stati che perlopiù manifestano una forte renitenza a cedere anche solo una porzione del proprio potere a organismi superiori. Ad esempio, se scoppia una guerra, si limitano ad appellarsi all'intervento dell'ONU nonostante la consapevolezza della sua scarsa efficacia, dovuta precisamente all'irriducibile rivalità fra le nazioni.
Il caso della guerra civile siriana è lampante: le immagini delle vittime, delle città devastate, delle migliaia di profughi suscitano l'obbligo morale di fermare un massacro che perdura da undici anni; ma in quanto evoluzione della Società delle Nazioni l'ONU si attiene a quanto le permettono i suoi membri, per cui se nel Consiglio di Sicurezza la Russia e gli Stati Uniti si trovano in disaccordo, l'organo non decide e l'ONU non si muove. Questo dimostra che la responsabilità compete ai soci, cioè alle nazioni, nel senso che la debolezza degli istituti sovranazionali non è intrinseca, ma dipende dalla mancata attribuzione di congrui poteri.
Sono stato tra gli otto ministri che hanno promosso l'ingresso della Cina nell'Organizzazione Mondiale del Commercio: una decisione importante perché, finché ne restava fuori, la Cina era svincolata da qualsiasi norma, per esempio concernente il rispetto dei brevetti o l'originalità dei prodotti. Quando ci siamo posti il problema che i cinesi non conoscevano ancora le regole dell'OMC (o WTO), fummo dell'avviso che occorresse offrire formazione alla loro amministrazione pubblica; ma il direttore generale dell'OMC ci disse che la discussione era priva di prospettive perché con il bilancio dell'organizzazione non si sarebbe potuto istruire che un unico funzionario all'anno.
Durante l'espansione dell'epidemia di ebola domandai al direttore generale dell'Organizzazione Mondiale della Sanità come intendesse intervenire; mi rispose che probabilmente con le risorse a disposizione avrebbe potuto sovvenzionare un videomessaggio che spiegasse come difendersi dal contagio, e poco di più.
Di recente uno dei motivi più ricorrenti della fragorosa polemica mediatica era che l'OMS non avrebbe denunciato con prontezza il carattere sistemico e globale del Covid-19. In realtà quando i cinesi ne avevano comunicato il rischio a gennaio, il direttore generale dell'OMS riunì il Comitato d'emergenza costituito da un certo numero di rappresentanti di vari Stati, alcuni dei quali si opposero alla dichiarazione ufficiale. Perciò il direttore generale dovette recarsi in Cina per raccogliere le prove della diffusione del virus di cui venne riconosciuto il carattere pandemico con un mese di ritardo.
Dal 1991 al 1995 durante le guerre balcaniche in Serbia, Croazia e Bosnia assistemmo a molte vicende drammatiche tra le quali il raccapricciante eccidio di ottomila musulmani perpetrato nel giro di quarantotto ore a Srebrenica. Quando fu negoziata la pace nel dicembre del 1995, per evitare la ripresa delle ostilità furono mandati sessantamila soldati della NATO che in effetti favorirono il processo di stabilizzazione: a tutt'oggi del contingente che nel frattempo è diminuito, gli italiani contano un migliaio di militari. Poco prima che scoppiasse la guerra però erano stati inviati seimila caschi blu; dunque seimila perché non incominciasse la guerra, sessantamila per mantenere la pace. Perché il Consiglio di Sicurezza dell'ONU ne autorizzò l'impiego di soli seimila? Qualora ne avessero mandati sessantamila, il massacro di Srebrenica non sarebbe avvenuto; ma anche se dobbiamo lasciare in sospeso una risposta dettagliata, è chiaro che essa riguarda il tema della sovranità sovranazionale che resta una delle questioni centrali per l'integrazione europea.
D'altro canto non si danno esempi soltanto negativi. Pensiamo ai protocolli di Kyoto prima e agli accordi di Parigi dopo, stipulati per governare il fenomeno del mutamento climatico che ovviamente non può essere appaltato a un unico Paese; oppure ricordiamo il Tribunale Penale Internazionale, istituito in Italia come organismo per sancire e punire coloro che si rendono responsabili di crimini contro l'umanità e di altre gravissime violazioni dei diritti umani.
Il nostro ragionamento conduce a una prima e semplice conclusione: se all'Unione Europea si cedono i poteri, le risorse e gli strumenti per agire, allora diventerà un soggetto forte in grado di rappresentare gli interessi di tutti i cittadini europei; altrimenti, se le singole nazioni preferiscono conservare il pieno controllo, l'Europa diventerà sempre più debole. Tuttavia è evidente che la debolezza dell'Europa coincide con la debolezza delle nazioni, per cui se si crede di avere bisogno di una dimensione sovranazionale per risolvere i problemi globali, ci vorranno sedi di governance sovranazionali dotate di organismi efficaci.
Applicando questo criterio al tema dei profughi, l'Italia cerca di coinvolgere gli altri Paesi in un'iniziativa condivisa in ragione del fatto che il flusso migratorio penetra i nostri confini in quanto porta d'ingresso dell'intero continente. Tutti sanno che il fenomeno non può essere gestito dalla sola Italia, eppure non riescono a superare le barriere che ostacolano la definizione di una politica comune: ad esempio, il diritto di asilo non è sancito da una normativa condivisa, nel senso che ogni Stato adotta regolamenti nazionali e questo si traduce nell'assenza di una politica di accoglienza europea.
Alla sovranità si lega un altro tema molto complesso c fanne è ancora più difficile da dirimere, cioè il grado di identificazione nelle istituzioni che corrisponde al loro grado di legittimazione. Infatti un potere risulta tanto più forte quanto più viene riconosciuto, ma l'identificazione naturale di un cittadino è nelle istituzioni del Paese in cui nasce, abita, fa crescere i figli; laddove le istituzioni europee sembrano lontane perché hanno avuto origine cinquant'anni fa, mentre quelle italiane centosessanta e quelle francesi mille. Tale situazione rileva un deficit democratico se si tratta di creare le condizioni per le quali i cittadini si riconoscano nelle istituzioni europee, attribuendo a queste un potere che a sua volta consolidi le condizioni identificative. Il perimetro della cittadinanza europea è quindi l'orizzonte generale della vita di ognuno di noi.
Avevamo già accennato al fatto che in tutte le nazioni i sondaggi sul livello di adesione all'appartenenza europea registrano percentuali più alte per le classi di età più giovane e più basse per le classi più anziane. Infatti queste hanno dovuto acquisirla progressivamente, mentre per quelle risulta immediatamente dalla nascita, nonostante la persistenza dei rispettivi interessi nazionali che derivano dalla tradizione economica, sociale e culturale di ciascun Paese. Ad esempio, paragonate con gli altri membri dell'UE che si distinguono per una produzione sostanzialmente cerealicola, l'Italia, la Spagna e la Francia presentano una tipicità di vini e di formaggi molto maggiore che va legittimamente garantita negli accordi con il Giappone, il Canada, il Vietnam o l'America Latina. Non è che far parte dell'Unione Europea cancelli il nostro interesse o quello degli altri Paesi in settori diversi. Infatti poiché riducono i dazi e le barriere protezionistiche, i trattati di libero scambio favoriscono l'accesso dei beni europei in altre aree commerciali, classificando con precisione tutti i prodotti riconosciuti per la loro originalità, dei quali gli italiani sono nettamente superiori a quelli degli altri Paesi. Ad esempio, da tre mesi in Canada non può più essere venduto il Parmisan come imitazione del Parmigiano Reggiano.
Anche in questo caso il problema di fondo rimane lo stesso: qual è il luogo e la sede dove si tutelano meglio i nostri interessi?
Bisogna rispondere di nuovo che la dimensione europea è più forte e più sicura della semplice dimensione nazionale. Per nessun Paese europeo c'è futuro se non nella dimensione integrata che richiede la costruzione di politiche comuni in ogni campo, sebbene di volta in volta occorra trovare il punto di sintesi più rappresentativo fra le opinioni, le aspettative e gli interessi di tutti i ventisette membri dell'Unione. Si tratta di un esercizio complesso, ma dal risultato indubbiamente maggiore di quello che ognuno otterrebbe operando per conto proprio.

(*) Deputato PD, già Ministro del Commercio con l'Estero e di Grazia e Giustizia, già Sindaco di Torino. Studiò dai Gesuiti all'Istituto Sociale di Torino.

(FONTE: Itinerari 2/2021, pp. 27-34)